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El Municipio. Concepto y Elementos.


1.- Concepto y elementos.

 

1.1.- Concepto

 

De igual manera que decimos que un Estado es el modo en que se organiza políticamente una Nación hemos de decir que un Municipio es la forma de organización política propia de los pueblos y ciudades de España. Así tales pueblos y ciudades adquieren la personalidad jurídica que les permite formar parte de la Administración Institucional del Estado desde el momento en que se “constituyen” en municipios.

 

Para añadir perfiles un poco más jurídicos a la idea general arriba expresada vamos a acudir a la Constitución y a la Ley de Régimen Local

 

De acuerdo con el art. 137 de la Constitución tenemos que el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades – prosigue el citado artículo – gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. De esta cita extraemos dos notas definidoras del municipio:

 

a)      El municipio es consecuencia de una de las maneras en que se organiza territorialmente el Estado

b)      El municipio, como las restantes citadas, es asimismo una entidad.

 

Conforme a la Ley de Régimen Local el municipio es la entidad local básica de la organización territorial del Estado teniendo personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Los incisos de la LRL destacan los siguientes rasgos:

 

a)      El municipio no es sólo una entidad de la Administración Local, sino la entidad local básica. Naturaleza de la que se sigue que toda la vertebración de la Administración Local la tomará por fuerza como fundamento o base.

b)      En desarrollo congruente de los principios de autonomía y suficiencia sentados por la Constitución no sólo se repite la afirmación de que los municipios tienen personalidad jurídica sino que además se realza la idea de plenitud de su capacidad para cumplir los fines que les han sido encomendados por la Constitución y el resto del ordenamiento. Es decir: se veda desde un primer momento incluso la mera hipótesis de una situación de dependencia o subsidiariedad orgánica respecto de otras Administraciones Públicas.

 

1.2.- Elementos

 

Los elementos del municipio son tres:

 

a)      Territorio

b)      Población

c)       Organización

 

En los otros dos epígrafes del tema desarrollaremos los primeros. El concerniente a la organización será objeto de estudio en temas posteriores

 

2.- El término municipal.

 

El término municipal es el territorio en el que el Ayuntamiento ejerce sus competencias. Debiendo tenerse en cuenta que:

 

a)      Todo municipio español pertenece a una sola provincia

b)      El término está formado por territorios continuos, pero podrán mantenerse situaciones de discontinuidad que estén reconocidas (sensu contrario debe decirse también en que no cabe reconocimiento de nuevas situaciones de discontinuidad)

c)       La división del término municipal en zonas y barrios es competencia del Ayuntamiento

 

Sobre el término municipal pueden incidir diversas alteraciones, sistematizadas por el Decreto 1690/1986 del siguiente modo:

 

a)      Incorporación de uno o varios municipios a otro u otros limítrofes

b)      Fusión de dos o más municipios limítrofes

c)       Segregación de parte del territorio de uno o varios municipios para constituir otro independiente (ojo: no confundir con las entidades locales menores)

d)      Segregación de parte del territorio de un municipio para agregarlo a otro limítrofe

e)      Finalmente por la supresión de un municipio conduciría a la incorporación del término del mismo a otro u otros limítrofes

 

La creación o supresión de municipios, así como la alteración de términos municipales se regulará por Ley de las Comunidades Autónomas (en el caso de la Comunidad Valenciana la prevista en el art. 64 del Estatuto de Autonomía). Requerirán en todo caso audiencia de los municipios interesados y dictamen del Consejo de Estado o del equivalente en la Comunidad Autónoma (en nuestro caso, el del Consell Juridic Consultiu). Simultáneamente a la petición de este dictamen se dará conocimiento a la Administración del Estado.

 

En modo más particular cada una de estas variaciones del elemento territorial del municipio o de los municipios mismos se ajusta a las siguientes reglas.

 

Creación

 

Sólo sobre la base de núcleos de población territorialmente diferenciados y siempre que:

 

a)      Los municipios resultantes cuenten con recursos suficientes para asumir las competencias municipales que les correspondan

b)      No suponga una disminución en la calidad de los servicios que venían siendo prestados.

 

Incorporación

 

a)      Podrá acordarse si es necesario o conviene económica o administrativamente o lo impone la mejora en lo gestión de los servicios (causas tasadas que obviamente vedan las incorporaciones sin fundamento)

b)      La incorporación implica la anexión del término o términos municipales a otro municipio. Con lo cual entran a integrarse en la personalidad de éste.

c)       Los motivos a que obedezca el acuerdo de incorporación deben quedan reflejados en el expediente

 

Fusión

 

a)      Siempre que los municipios fusionantes carezcan de recursos suficientes para atender los servicios mìnimos marcados por la ley

b)      Cuando se produzca una fusión física como consecuencia del desarrollo de los núcleos urbanos

c)       Cuando así convenga por razones económicas o administrativas

d)      El Estado podrá fomentar la fusión de municipios, sin perjuicio de las competencias atribuidas en este sentido a las Comunidades Autónomas

 

Segregación

 

a)      Es la alternativa preferente para la creación de nuevos municipios y puede ser total o parcial

b)      En todo caso requiere causas tasadas siendo necesario que los nuevos municipios estén en condiciones de ofrecer idénticas prestaciones que las recibidas anteriormente por los ciudadanos.

c)       La segregación parcial conlleva además de la división del término el reparto equivalente de los elementos personales y patrimoniales al núcleo que se segrega

d)      No es admisible la segregación parcial si ello va ir en detrimento de las prestaciones que recibían los ciudadanos o cuando el núcleo o poblado de que se trate estuviere unido por calle o zona urbana a otro municipio originario.

 

2.1.- Deslinde de términos municipales

 

En términos coloquiales el deslinde puede ser reconocido como aquella situación en la que dos titulares delimitan sus respectivas propiedades quedando claro en este sentido que es de uno y que es de otro. Entre las potestades de las entidades locales figura, entre otras, la de deslinde y es por ello que ellas mismas están legitimadas para determinar el ámbito territorial del término que comprenden. A esta cuestión se destinan los arts. 17 a 25 del Real Decreto1690/1986. Dejando las cuestiones procedimentales de los últimos para otros desarrollos por entender que aquí exceden el objetivo de este tema traeremos a colación simplemente cuando recoge el art. 17.1. Y así se dice en el mismo que “para la demarcación, deslinde y amojonamiento de los términos municipales, cada uno de los ayuntamientos a quienes afecte la línea divisoria, nombrará una comisión compuesta por el alcalde y tres concejales, los cuales, con el secretario de la corporación y el perito que designe el ayuntamiento, verificarán la operación de que se trate”.

 

2.2.- Nombre y capitalidad del municipio

 

Esta cuestión es trascendente en el supuesto de que dentro de un mismo municipio existan varios núcleos de población, careciendo en consecuencia de sentido cuando existe un núcleo de población único. Al tratamiento de este asunto se dedican los arts. 26 y siguientes del RD 1690/1986, normas donde la cuestión se contempla en los siguientes términos:

 

a)      Iniciativa.- La iniciativa en el cambio de nombre y capitalidad del municipio corresponde al Ayuntamiento cuyo Pleno deberá pronunciarse con el voto favorable de las dos terceras partes del número de hecho y en todo caso de la mayoría absoluta del número total de miembros de la Corporación.

b)      Informes.- De la Diputación Provincial

c)       Aprobación.- Por la Comunidad Autónoma

d)      Trámites posteriores.- Una vez aprobado se comunica al registro de entidades locales en el plazo de un mes. La Dirección General de Administración Local comunicará la variación al Registro Central de Cartografía.

 

3.- La población y el empadronamiento

 

3.1.- Concepto

 

El Padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente (es decir, que da fe o acredita el hecho) para todos los efectos administrativos.

 

3.2.- Obligación de inscribirse

 

Dicha obligación recae sobre toda persona que viva en España (tanto si es español como si es extranjero) y lo es en el municipio en el que se reside habitualmente. A este respecto se contemplan las siguientes variaciones:

 

a)      Si se reside en varios municipios únicamente en el que se vive más tiempo

b)      Los menores de edad y mayores incapacitados tienen la misma vecindad que sus padres o el que los tenga en guarda o custodia

c)       La inscripción de quienes no tienen domicilio sólo se puede llevar a cabo después de haber puesto este hecho en conocimiento de los servicios sociales geográficamente competentes.

 

3.3.- Condición de vecino

 

Un vecino es la persona que se encuentra inscrita en el Padrón municipal por residir habitualmente en el municipio que se considera. La población de un municipio se determina a partir del concepto de vecino por lo que debe decirse que el elemento población está constituido por el conjunto de vecinos de un municipio. Dicho esto pienso que conviene, incluso anticipándonos al tema de las competencias, marcar un poco las diferencias entre vecinos y habitantes. Y en particular la noción de habitantes-equivalentes.

 

Conforme al RD 11/1995 un habitante equivalente es igual a “La carga orgánica biodegradable con una demanda bioquímica de oxígeno de cinco días (DBO 5), de 60 gramos de oxígeno por día.” Se trata de una medida muy usada y hace referencia a la carga contaminante de una población. Así se tiene en cuenta para su cálculo la población de hecho (habitantes reales), la población estacional (debida al turismo) y la carga contaminante de industrias e instalaciones ganaderas que viertan a la red de saneamiento de la población. Aparece en la LBRL en este apartado específico de competencias y se debe tener presente que por lógica siempre será superior al número de habitantes censados en el Padrón. Es decir, vecinos. Por ejemplo un municipio con un padrón de 5.000 vecinos, un prorrateo de 1.000 personas que no residen habitualmente y otros 1.000 atribuidos en concepto de carga contaminante tendría 7.000 habitantes equivalentes.

 

La condición de vecino comporta los siguientes derechos y deberes

 

a)      Ser elector y elegible en los términos de la legislación electoral

b)      Participar en la gestión municipal

c)       Utilizar los servicios públicos en forma acorde con su naturaleza y acceder a los aprovechamientos comunales

d)      Contribuir mediante las prestaciones económicas y personales legalmente previstas a la realización de las competencias municipales

e)      Ser informado, previa petición razonada, y dirigir solicitudes a la Administración municipal en relación con los expedientes y la documentación municipal, de acuerdo con el art. 105 CE

f)        Solicitar la prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público así como exigirlos en el supuesto de constituir una competencia obligatoria

g)      Todos aquellos previstos en las restantes Leyes

 

La inscripción de los extranjeros en el Padrón municipal constituye como en los restantes casos prueba de residencia en los municipios pero no de que su residencia en España sea legal. Además no les confiere ningún derecho adicional a los que ya les atribuya el resto de legislación vigente, en particular respecto de los referidos a derechos y libertades de los extranjeros en España.

 

3.4.- Datos que figuran en el Padrón

 

a)      Obligatoriamente

a.       Nombre y apellidos

b.       Sexo

c.       Domicilio habitual

d.       Nacionalidad

e.       Lugar y fecha de nacimiento

f.        DNI o equivalente

g.       Titulación académica

h.       Cuantos otros se estimen necesarios para la elaboración del Censo Electoral dentro del respeto a los Derechos Fundamentales

b)      Potestativamente

a.       Designación de las personas que pueden representar a cada vecino ante la Administración a efectos patronales

b.       Número de teléfono

 

3.5.- Gestión del Padrón Municipal

 

Entre otras consideraciones, los aspectos que nos parecen más relevantes a efectos de ser tenidos en cuenta son:

 

a)      La gestión, siempre por medios informáticos, comprende la formación, actualización, revisión y custodia del Padrón municipal corresponde al Ayuntamiento.

b)      Las disposiciones reglamentarias que regulan con carácter común la gestión del Padrón Municipal son aprobadas conjuntamente por el Ministerio de Economía y Hacienda y el Ministerio para las Administraciones Públicas a propuesta del Consejo de Empadronamiento.

c)       Los Ayuntamientos remitirán mensualmente al INE las variaciones que se hayan producido en sus padrones y con la misma periodicidad el INE comunicará a los Ayuntamientos las discrepancias detectadas

d)      Todos los vecinos deberán comunicar las variaciones que afecten a sus datos que constan en el Padrón. Y en este sentido cuando una persona cambie de residencia deberá solicitar por escrito su alta en el Padrón del municipio de destino, el cual, en los diez primeos días del mes siguiente, la remitirá al de procedencia a efectos de la baja

 

3.6.- El Consejo de Empadronamiento

 

Es un órgano colegiado de colaboración entre la Administración General del Estado y los entes locales adscrito al Ministerio de Economía y Hacienda. Tiene carácter nacional y dispone de Secciones provinciales a efectos de agilizar el procedimiento

 

Funciones:

 

a)      Elevar al Presidente del INE propuesta vinculante de resolución de las discrepancias que surjan en materia de empadronamiento

b)      Informar (vinculante) las propuestas sobre las cifras oficiales de la población española que el Presidente del INE eleve al Gobierno

c)       Proponer la aprobación de las instrucciones técnicas precisas para la buena gestión de los padrones municipales

d)      Además (y entre otras) informar sobre cuantas otras cuestiones puedan suscitarse con el empadronamiento en las Administraciones Públicas así como cualquier otra que en esta materia le atribuyan las leyes

 

Composición:

 

a)      Presidente, el del Instituto Nacional de Estadística

b)      Vocales

a.       2 representantes del INE

b.       1 representante de la Oficina del Censo Electoral

c.       2 del MAP

d.       1 del Ministerio de Asuntos Exteriores

e.       6 en representación de las entidades locales

 

Las funciones de secretaría, así como las de asistencia y apoyo al Consejo, serán ejercidas por un funcionario adscrito al Instituto Nacional de Estadística y nombrado por el Presidente del Organismo

 

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