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El Municipio. El Ayuntamiento. Organos de Gobierno Municipal


1.- Órganos del Ayuntamiento

 

1.1.- Idea general

 

La organización es el tercero de los elementos determinantes de la existencia de un municipio. Conforme al criterio sentado en el art. 137.1 CE el gobierno y la administración de los Municipios corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por el Alcalde y los concejales. Al tiempo, y en el ya citado artículo, se dice que la ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen del concejo abierto. Dos son pues las modalidades organizativas con que en la Constitución se contempla la organización municipal: por un lado la regla general del Ayuntamiento y por otro la excepción del concejo abierto. La publicación de la Ley 57/2003 (denominada de las Grandes Ciudades) introduce junto a lo dicho variantes específicas sobre el modelo organizativo basado en el Ayuntamiento. De acuerdo con lo dicho abordaremos este capítulo (el de órganos del Ayuntamiento) diferenciando entre:

 

a)      La organización municipal basada en el Ayuntamiento

b)      Los Ayuntamientos en las grandes ciudades y

c)       Municipios que funcionan en régimen de Concejo Abierto.

 

1.2.- Organización municipal basada en el Ayuntamiento

 

1.2.1.- Idea general

 

Conforme a la CE (art. 140) y la LRL en redactado muy similar, podemos decir que un Ayuntamiento es lo que integran el Alcalde y los Concejales. El primero elegido por los segundos y de entre los mismos y éstos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto en la forma establecida por la Ley de Régimen Electoral.

 

Los Ayuntamientos se organizan en órganos (de dónde sensu contrario se sigue que el Ayuntamiento no es un órgano). Dentro de estos órganos diferenciamos entre aquellos que deben existir siempre y aquellos cuya existencia depende de lo que decida cada Ayuntamiento. Los primeros serían órganos necesarios. Los segundos, facultativos.

 

Son órganos necesarios (y por tanto deben existir siempre):

 

a)      El Alcalde

b)      Los Tenientes de Alcalde

c)       El Pleno

d)      La Junta de Gobierno si el municipio tiene más de 5.000 habitantes y

e)      La Comisión Especial de Cuentas

 

Son órganos facultativos la Junta de Gobierno en los municipios de menos de 5.000 habitantes y cualquier otro que se establezca y regule en el respectivo Reglamento Orgánico por cada uno de los municipios.

 

1.2.2.- El Alcalde

 

1.2.2.1.- Estatuto personal

 

a)      Es el órgano unipersonal que dirige la Corporación

b)      Elección

a.       Candidatos

                                                               i.      Si el municipio tiene más de 250 habitantes sólo pueden serlo los concejales que hubiesen encabezado una lista electoral (candidatura)

                                                             ii.      Si el municipio tiene entre 100 y 250 habitantes (si tiene menos se organiza en Concejo Abierto) el candidato puede ser cualquier concejal

b.       La votación tiene lugar en la misma sesión constitutiva de la Corporación y será proclamado electo el candidato que obtenga la mayoría absoluta.

c.       Si ningún candidato obtiene la mayoría absoluta la proclamación del alcalde recae sobre el que encabeza la lista más votada

 

1.2.2.2.- Funciones

 

a)      Dirigir el gobierno y la administración municipal

b)      Representar al ayuntamiento

c)       Convocar y presidir las sesiones del Pleno, salvo los supuestos previstos en la LRL y en la legislación electoral general, de la Junta de Gobierno Local y de cualquier otro órgano colegiado cuando así lo establezca la normativa. Decidir los empates con el voto de calidad.

d)      Dirige, inspecciona e impulsa los servicios y obras municipales

e)      Dictar Bandos

f)        El desarrollo de la gestión económica y de acuerdo con el Presupuesto aprobado:

a.       Disponer gastos dentro de los límites de su competencia

b.       Concertar operaciones de crédito salvo que tengan por objeto financiar créditos extraordinarios o suplementos de crédito siempre que:

                                                               i.      Estén previstas en el Presupuesto

                                                             ii.      Si se financian con cargo al Presupuesto, que no superen el 10 por 100 de los recursos ordinarios

                                                            iii.      Si no se trata de operaciones presupuestarias sino de operaciones de tesorería que no supere el 15 por 100 de los ingresos corrientes liquidados del ejercicio anterior

g)      Aprobar la Oferta de Empleo Público de acuerdo con el Presupuesto y la plantilla aprobados por el Pleno y las bases de las convocatorias de los procesos de acceso y provisión.

h)      Distribuir las retribuciones complementarias que no sean fijas ni periódicas

i)        Desempeñar la jefatura superior de todo el personal y acordar su nombramiento y sanciones, incluida la separación del servicio de los funcionarios de la Corporación y el despido del personal laboral. En estos dos últimos casos (separación del servicio y despido) deberá dar cuenta al Pleno en la primera sesión que celebre

j)        Ejercer la Jefatura de la Policía Municipal

k)      El ejercicio de la acciones judiciales y administrativas y la defensa del ayuntamiento en las materias de su competencia, incluso cuando las hubiere delegado en otro órgano. Además y en caso de urgencia pueden tratarse incluso de materias competencia del Pleno. En este último supuesto deberá dar cuenta el Pleno en la primera sesión del mismo para su ratificación

l)        Iniciativa en la opuesta al Pleno de la declaración de lesividad en materias de la competencia de la Alcaldía

m)    Adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o de infortunio públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas dando cuenta al Pleno. (Relacionar esta competencia con los denominados Reglamentos (y Bandos) de necesidad).

n)      Sancionar las faltas de desobediencia a su autoridad o por infracción de las ordenanzas municipales cuando sea competente.

o)      Contrataciones y concesiones de toda clase siempre que:

a.       No excedan de 6 millones de euros

b.       Inferiores a la mencionada cifra que no superen el 10 por 100 de los recursos ordinarios del prepuesto

c.       Si se trata de gastos plurianuales debe tenerse en cuenta que:

                                                               i.      La duración del gasto no será superior a cuatro años

                                                             ii.      El límite que hemos dicho (6 millones o 10 por 100) se refiere a todo el gasto acumulado y no a cada uno de los porcentajes anuales

                                                            iii.      La base que se toma para calcular el porcentaje es la correspondiente al primer año

p)      La aprobación de los proyectos de obras y de servicios cuando sea competente para su contratación o concesión y estén previstos en el presupuesto

q)      La adquisición de bienes y derechos cuando su valor no supere el 10 por ciento de los recursos ordinarios del presupuesto ni los tres millones de euros, así como la enajenación del patrimonio que no supere el porcentaje ni la cuantía indicados en los siguientes supuestos:

a.       La de bienes inmuebles, siempre que esté prevista en el presupuesto

b.       La de bienes muebles, salvo los declarados de valor histórico o artístico cuya enajenación no se encuentre en el Presupuesto

r)       El otorgamiento de licencias, salvo que las leyes sectoriales lo atribuyan expresamente al Pleno o a la Junta de Gobierno Local

s)       Ordenar la publicación, ejecución y hacer cumplir los acuerdos del Ayuntamiento

t)        Las demas que expresamente le atribuyan las leyes

 

1.2.3.- Los Tenientes de Alcalde

 

Los Tenientes de Alcalde sustituyen, por el orden de su nombramiento y en los casos de vacante, ausencia o enfermedad, al Alcalde, siendo libremente designados y revocados por éste de entre los miembros de la Junta de Gobierno y, donde ésta no exista, de entre los Concejales.

 

El Alcalde puede delegar el ejercicio de determinadas atribuciones en los miembros de la Junta de Gobierno y, donde ésta no exista, en los Tenientes de Alcalde, sin perjuicio de las delegaciones especiales que, para cometidos específicos, pueda realizar en favor de cualesquiera Concejales, aunque no pertenecieran a aquella Junta.

 

El número de Tenientes de Alcalde no podrá superar al de miembros de la Junta de Gobierno y donde ésta no exista no excederá de la tercera parte del de concejales.

 

1.2.4.- El Pleno

 

El Pleno está integrado por todos los concejales y es presidido por el Alcalde.

 

1.2.4.1.- Funciones

 

a)      El control y la fiscalización de los órganos de gobierno.

b)      Los acuerdos relativos a la participación en organizaciones supramunicipales; alteración del término municipal; creación o supresión de municipios y de las Entidades a que se refiere el artículo 45; creación de órganos desconcentrados; alteración de la capitalidad del municipio y el cambio de nombre de éste o de aquellas Entidades y la adopción o modificación de su bandera, enseña o escudo.

c)       La aprobación inicial del planeamiento general y la aprobación que ponga fin a la tramitación municipal de los planes y demás instrumentos de ordenación previstos en a legislación urbanística.

d)      La aprobación del Reglamento orgánico y de las ordenanzas.

e)      La determinación de los recursos propios de carácter tributario; la aprobación y modificación de los Presupuestos; la disposición de gastos en materia de su competencia y la aprobación de las cuentas; todo ello de acuerdo con lo dispuesto en la Ley de Haciendas Locales.

f)        La aprobación de las formas de gestión de los servicios y de los expedientes de municipalización.

g)      La aceptación de la delegación de competencias hecha por otras Administraciones públicas.

h)      El planteamiento de conflictos de competencias a otras Entidades locales y demás Administraciones públicas.

i)        La aprobación de la plantilla de personal y de la relación de puestos de trabajo, la fijación de la cuantía de las retribuciones complementarias fijas y periódicas de los funcionarios y el número y régimen del personal eventual.

j)        El ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa de la Corporación en materias de competencia plenaria.

k)      La declaración de lesividad de los actos del Ayuntamiento.

l)        La alteración de la calificación jurídica de los bienes de dominio público.

m)    La concertación de las operaciones de crédito cuya cuantía acumulada, dentro de cada ejercicio económico, exceda del 10 % de los recursos ordinarios del Presupuesto -salvo las de tesorería, que le corresponderán cuando el importe acumulado de las operaciones vivas en cada momento supere el 15 % de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio anterior- todo ello de conformidad con lo dispuesto en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

n)      Las contrataciones y concesiones de toda clase cuando su importe supere el 10 % de los recursos ordinarios del Presupuesto y, en cualquier caso, los 6 millones de euros, así como los contratos y concesiones plurianuales cuando su duración sea superior a cuatro años y los plurianuales de menor duración cuando el importe acumulado de todas sus anualidades supere el porcentaje indicado, referido a los recursos ordinarios de! Presupuesto del primer ejercicio y, en todo caso, cuando sea superior a la cuantía señalada en esta letra.

o)      La aprobación de los proyectos de obras y servicios cuando sea competente para su contratación o concesión, y cuando aún no estén previstos en los Presupuestos.

p)      La adquisición de bienes y derechos cuando su valor supere el 10 % de los recursos ordinarios del Presupuesto y, en todo caso, cuando sea superior a 3 millones de euros, así como las enajenaciones patrimoniales en los siguientes supuestos:

a.       Cuando se trate de bienes inmuebles o de bienes muebles que estén declarados de valor histórico o artístico, y no estén previstas en el Presupuesto.

b.       Cuando estando previstas en el Presupuesto, superen los mismos porcentajes y cuantías indicados para las adquisiciones de bienes.

q)      Aquéllas otras que deban corresponder al Pleno por exigir su aprobación una mayoría especial.

r)       Las demás que expresamente le confieran las Leyes.

 

Pertenece, igualmente, al Pleno la votación sobre la moción de censura al Alcalde y sobre la cuestión de confianza planteada por el mismo, que se rige por lo dispuesto en la legislación electoral general.

 

El Pleno puede delegar el ejercicio de sus atribuciones en el Alcalde y en la Junta de Gobierno, salvo las enunciadas en el número 2, letras a), b), c), d), e), f), g) h), i), l) y p), y en el número 3 de este artículo.

 

1.2.5.- La Junta de Gobierno Local

 

Conforme al art. 23 de la LRL, la Junta de Gobierno se integra por el Alcalde y un número de Concejales no superior al tercio del número legal de los mismos, nombrados y separados libremente por aquél, dando cuenta al Pleno.

 

Siguiendo con el citado artículo, corresponde a la Junta de Gobierno:

 

a)      La asistencia al Alcalde en el ejercicio de sus atribuciones.

b)      Las atribuciones que el Alcalde u otro órgano municipal le delegue o le atribuyan las leyes.

 

Como hemos dichos al hablar de los tenientes de Alcalde, el Alcalde puede delegar el ejercicio de determinadas atribuciones en los miembros de la Junta de Gobierno sin perjuicio de las delegaciones especiales que, para cometidos específicos, pueda realizar en favor de cualesquiera Concejales, aunque no pertenecieran a aquella Junta.

 

1.2.6.- La Comisión Especial de Cuentas

 

Su existencia es preceptiva en cualquier clase de municipio, conforme a lo previsto en el art. 116 de la LRL. Su constitución, composición y funcionamiento se corresponde con lo determinado para el resto de Comisiones Informativas (a las que nos referiremos en sede de órganos complementarios). Además puede adquirir el carácter de Comisión Informativa Permanente para asuntos relativos a la Economía y Hacienda de la Entidad si así se recoge en el Reglamento Orgánico o en tal sentido lo acuerda el Pleno de la Corporación.

 

A la Comisión Especial de Cuentas se le asigna el examen, estudio e informe de todas las cuentas que deba aprobar el Pleno de la Corporación (tanto presupuestarias como de operaciones extrapresupuestarias)

 

1.2.7.- Organos complementarios

 

Al enunciado de estos órganos se destina el Título IV del ROFRJEL cuya exposición seguimos. Conforme al mismo se distingue entre órganos complementarios de las entidades locales territoriales (municipios, provincias e islas de Baleares y de Canarias) y órganos específicos de los municipios

 

1.2.7.1.- Organos complementarios de todas las entidades locales territoriales

 

Concejales y Diputados delegados

 

Son quienes ostentan las delegaciones del Alcalde o del Presidente que no han recaído ni en los miembros de la Junta de Gobierno ni en los Tenientes de Alcalde o Vicepresidentes. Las mismas pueden ser:

 

a)      Genéricas, las cuales se referirán a una o varias áreas o materias

b)      Especiales, para la dirección y gestión de determinados asuntos incluidos en un área determinada. Estas pueden ser:

a.       Relativas a un proyecto o asunto determinado

b.       Relativas a un determinado servicio

c.       Relativas a un distrito o barrio

 

Todas las delegaciones se realizan por Decreto del Alcalde o Presidente.

 

Comisiones informativas

 

Son órganos sin atribuciones resolutorias que tienen por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos que hayan de ser sometidos a la decisión de Pleno (salvo los acuerdos declarados urgentes) o sólo informe si se trata de competencias propias de la Junta de Gobierno o del Presidente. Pueden ser permanentes (si se constituyen con carácter general) o especiales (si dicha constitución se dirige hacia un fin concreto). A tener en cuenta que:

 

a)      El Alcalde es presidente nato de todas ellas (lo que no obsta a que delegue la presidencia efectiva en otro miembro de la Corporación).

b)      Cada Comisión está integrada de forma que su composición responda a la proporcionalidad de los grupos presentes en la Corporación (los representantes en la Comisión los designan los portavoces de los grupos)

c)       Los dictámenes de las Comisiones Informativas tienen carácter preceptivo y no vinculante.

 

Por último recordar que la Comisión Especial de Cuentas a la que ya nos hemos referido es asimismo una Comisión Informativa.

 

Consejos sectoriales

 

Su finalidad es canalizar la participación de los ciudadanos y de  sus asociaciones en los asuntos municipales. Ejemplo: consejo sectorial de educación. Desarrollan exclusivamente funciones de informe y en su caso propuesta. La composición, organización y ámbito de actuación serán establecidos por el Pleno y en todo caso siempre estará presidido por un miembro de la Corporación nombrado y separado libremente por el Alcalde

 

Organos desconcentrados y descentralizados para la gestión de servicios

 

Los órganos que hemos citado anteriormente responden al principio de desconcentración (delegación de competencias en órganos del mismo ente) y su enunciado no constituye un “numerus clausus”. Así el Pleno podrá establecer órganos desconcentrados distintos de los anteriores.

 

Además el Pleno podrá acordar el establecimiento de entes descentralizados (otros entes distintos de la Corporación) con personalidad jurídica propia y fundamentalmente encaminados a las distintas formas de gestión de servicios.

 

1.2.7.2.- Organos complementarios específicos de los municipios

 

Representantes personales del Alcalde en los poblados y barriadas

 

En los poblados o barriadas separadas del casco urbano o allí donde el desenvolvimiento de los servicios lo aconseje podrá el Alcalde nombrar un representante entre los vecinos (no hace falta ser concejal) allí residentes. La continuidad y permanencia en el puesto está sujeta a la voluntad y continuidad del mandato del Alcalde, cesando en cualquier caso con la de éste.

 

Juntas municipales de distrito

 

El Pleno del Ayuntamiento podrá acordar la creación de Juntas Municipales de Distrito, que tendrán el carácter de órganos territoriales de gestión desconcentrada y cuya finalidad será la mejor gestión de los asuntos de la competencia municipal así como facilitar la participación ciudadana en el respectivo ámbito territorial.

 

1.3.- Los Ayuntamientos en las grandes ciudades

 

1.3.1.- Concepto de municipio de gran población

 

La Ley 57/2003 adiciona un nuevo Título (el décimo) a la Ley de Régimen Local cuyo objeto lo constituye el establecimiento del régimen de organización de los municipios de gran población. En tal sentido se consideran municipios de gran población los siguientes:

 

a)      Sin necesidad de que lo decida la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma

a.       Municipios de más de 250.000 habitantes

b.       Capitales de provincia de más de 175.000 habitantes

b)      Siendo necesario que lo decida la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma a iniciativa de la Corporación

a.       Municipios con mas de 75.000 habitantes que presenten características especiales (en la C.V., caso de Torrevieja)

b.       Capitales de provincia o capitales o sedes de capital autonómicas

 

1.3.2.- Órganos necesarios y su funcionamiento

 

Por lo pronto aquí también tendrán la consideración de órganos necesarios los que hemos señalado más arriba (Alcalde, Tenientes de Alcalde, Pleno y desde luego la Junta de Gobierno Local pues parec poco probable que un municipio de gran población tenga menos de 5.000 habitantes). También será necesaria aquí la Comisión Especial de Cuentas). Aparte de estos órganos y sin meternos todavía en las particularidades y diferencias que en algún caso manifiesta su funcionamiento son asimismo órganos necesarios:

 

1.       Consejo Social de la Ciudad (131)

2.       Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones (132)

3.       La asesoría jurídica (129)

4.       La Secretaría de la Junta de Gobierno Local y

5.       Las presidencias de distrito (necesidad dimanante de la norma legal que impone la división de todos estos municipios en distritos)

 

A modo de síntesis, la organización sería la siguiente:

 

a)      Alcalde.- Ostenta la máxima representación del municipio, designa a los miembros de la Junta de Gobierno y nombra a los Tenientes de Alcalde y Presidentes de Distrito (demarcaciones en que se divide el municipio). Ve reducidas sus atribuciones respecto de la Junta de Gobierno Local.

b)      Pleno.- Se amplían las facetas ligadas con el control de los órganos de gobierno y de naturaleza normativa en modo que hasta cierto punto lo lleva a asemejarse a una asamblea legislativa. Llama nuestra atención en el sentido de esto último el tratamiento que se dispensa a los reglamentos de naturaleza orgánica (cuyas materias quedan detalladas y para los que se pide el voto favorable de la mayoría absoluta).

c)       Junta de Gobierno.- Es el órgano que más variaciones ofrece respecto al régimen común adquiriendo incluso ciertos rasgos definitorios de un Gobierno. De entre tales variaciones entresacamos las siguientes:

a.       Además de ser un órgano de colaboración con el Alcalde deja de ostentar sólo las competencias que éste pueda delegarle para contar con atribuciones propias que son:

                                                               i.      Aprobación de los proyectos de ordenanzas y de los reglamentos, incluidos los orgánicos (salvo los que regulan el Pleno y las comisiones). También aprueba el proyecto de presupuesto y en general todos los instrumentos de ordenación urbanística salvo los reservados expresamente al Pleno.

                                                             ii.      Concesión de licencias

                                                            iii.      Todo lo que en el Ayuntamiento común tiene que ver con contrataciones, concesiones y general gestión económica que allí son competencia de Alcalde (salvo autorización de gastos)

                                                           iv.      En términos muy parecidos, todo lo que concierne a temas de personal que normalmente son competencia del Alcalde (incluso la separación del servicio). Así como el nombramiento y cese de los titulares de órganos directivos a los que me refiero luego.

b.       Además de los concejales que el Alcalde decida libremente pueden formar parte de la Junta de Gobierno Local hasta un tercio de sus miembros que no lo son de la Corporación Local

d)      Distritos.- Los ayuntamientos deberán crearlos como divisiones territoriales propias, dotadas de órganos de gestión desconcentrada.

e)      Organización administrativa.- Añade complejidad a los criterios básicos del régimen común. En concreto:

a.       Se crea la asesoría jurídica como órgano administrativo de apoyo en la misma al Alcalde, la Junta de Gobierno y restantes órganos directivos

b.       Se establece una clasificación donde se diferencia entre órganos municipales en superiores (Alcalde y miembros de la Junta de Gobierno Local) y órganos directivos. Dentro de estos últimos llama la atención la figura del concejal-secretario de la Junta de Gobierno Local

f)        Nuevos órganos obligatorios.- Los ya citados Consejo Social – al que corresponde la emisión de informes y estudios en materias económica, planificación estratégica de la ciudad y grandes proyectos urbanos – y la Comisión de Sugerencias y Reclamaciones – cuyo objeto es la defensa de los derechos de los vecinos -.

 

1.4.- El Concejo Abierto

 

Funcionan en el régimen de Concejo Abierto:

 

a)      Los Municipios con menos de 100 habitantes y aquellos que tradicionalmente cuenten con este singular régimen de gobierno y administración.

b)      Aquellos otros en los que su localización geográfica, la mejor gestión de los intereses municipales u otras circunstancias lo hagan aconsejable. En este segundo caso se requiere petición de la mayoría de los vecinos, decisión favorable por mayoría de dos tercios de los miembros del Ayuntamiento y aprobación por la Comunidad Autónoma.

 

En el régimen del Concejo Abierto, el gobierno y la administración municipales corresponden a un Alcalde y una Asamblea vecinal de la que forman parte todos los electores. Ajustan su funcionamiento a los usos, costumbres y tradiciones locales y, en su defecto, a lo establecido en esta Ley y las Leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local. De ello se sigue que las diversas referencias que aparecen en la Ley sobre los Ayuntamientos (como por ejemplo las concernientes a la composición de las Diputaciones Provinciales) son de aplicación supletoria a los municipios cuya organización es la de este régimen.

 

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